從美中關係遽變談美中台三角關係

趙守博奉派赴美參加美台新關係調整之談判與談判首席代表外交部政務次長楊西崑合影於華府原中華民國駐美大使館(1979年2月,趙守博提供)

趙守博

前  言

台灣與美國的關係以及台灣與中國大陸(以下亦稱中國或中共)的關係,都對台灣的未來和前途有關鍵性的影響。而美國與中國關係的好壞與否也必然會對台灣的經貿、安全及國際處境有所衝擊。所以台灣在中美兩個大國之間,應如何妥善而謹慎地因應,極為重要。因此,美、中、台三角關係之演變,非常值得重視。

最近美中關係的急遽改變,更應加以特別的關注。

美國國務卿龐畢歐(Michael Pompeo,亦有譯為蓬佩奧)於2020年7月13日發表聲明嚴詞指控中國(中共)企圖將南海當成其海上帝國,並首度代表美國表示中國對南海主權的主張絕大多數都是非法的,美國將與和中國在南海有主權爭端的所有國家站在一起,協助他們維護主權。第二天即7月14日,美國總統川普特別在白宮召開記者會高調宣布他已簽署國會所通過旨在制裁破壞香港民主自治的中、港官員的《香港自治法》(Hong Kong Autonomy Act),同時也簽署行政命令終止對香港的優惠待遇,以反制北京的強推港版國安法。對於這些舉措,中國當然強烈加以批判,使中、美兩國原已愈來愈緊張的關係,更形惡化。

而另一方面,今年年初起源於中國武漢的新冠肺炎已造成全球肆虐,截至2020年9月3日為止,並已使美國成為全球疫情之中心,無論確診數或致死數美國都躍居世界各國之冠,其新冠肺炎確診案例已超過600萬例,死亡人數有18萬多人,更對美國之經濟帶來極大之衝擊。由於新冠疫情的來襲,美國短短一兩個月之間,其失業人口一度在今年四月暴增至超過2000萬人,失業率高達14.7%,為五十年來之最高,並有在五週內有近2645萬人申請失業金的紀錄;根據世界銀行(World Bank)於6月8日所發布的「全球經濟展望」(Global Economic Prospects, June 2020)報告預測,美國2020年因新冠肺炎之影響經濟預估將萎縮6.1%。美國總統川普的競選連任選情大受影響,因此他將美國之新冠疫情肆虐和經濟因而所受打擊歸咎於中國,動不動就把中國批評甚或痛罵一頓。也常常引起中美雙方的口水戰。最近雙方更互相關閉對方的總領事館。美國國務卿龐畢歐也發表了一篇等同對中國進行冷戰之檄文的演講。兩國之關係可說已陷入自建交以來前所未見的可怕低潮。

我們台灣一向仰賴美國武器的供應與國防上的協助,目前執政的蔡英文政府也愈來愈向美國靠攏;再者,海峽兩岸的海基、海協兩會交往自蔡英文於2016年5月就任總統之後迄今可說幾乎陷於完全停頓,而從新冠肺炎於今年年初在武漢發生之後,近六、七個月的時間之內,民進黨政府和支持民進黨的媒體就不斷散布反中、仇中、恨中、和蔑中的言論,兩岸的關係更加雪上加霜。然這些都改變不了中國大陸已是台灣最重要的出口地,和兩岸之間人民已有極為廣泛和深入的密切交往的事實。

本文即在於從歷史觀點來探討美、中、台的三角關係,並分析台灣在中、美兩強之間,應有何種的立場和作為,才能為我們台灣爭取最安全可靠的生存發展空間,並確保台灣人民最大的生活福祉。

美、台關係之歷史回顧

美國和台灣之間之所以有現在的經濟、貿易、文化和軍事上非常密切的交往互動,起源於1949年中國的國共內戰和中國共產黨之在中國大陸成立中華人民共和民國及國民黨領導的國民政府政府被迫遷移至台灣,和隨之而來的東西方冷戰。台灣和美國的關係可以分為下列幾個階段的演變:

一、韓戰爆發美國第七艦隊開始防衛台灣,美國並啟動對台軍事、經濟援助

1950年6月25日韓戰爆發,之前曾發表對華政策白皮書對中國政局抱持觀望態度的美國政府在政策上馬上有了極大的改變,美國總統杜魯門(Harry Truman)就於6月27日下令美國第七艦隊巡弋台灣海峽執行所謂台灣海峽中立化即台海雙方均不可對對方攻擊的政策,實際上是在防衛台灣。1950年7月31日,時任盟軍駐日總司令和韓戰盟軍統帥的麥克阿瑟(Douglas MacArthur)訪問台灣會見蔣中正(介石)總統和晤談,大大地安定了當時台灣在風雨飄搖中人民非常不安與焦慮的情緒。不久,美國開始啟動對台灣的軍事、經濟援助,對台灣提供武器設備並協助部隊的整訓,同時也恢復對中華民國即台灣的經濟援助。1951年4月美國在台灣成立了美軍顧問團(Military Assistance & Advisory Group,MAAG,正式名稱為「美國軍事援華顧問團」 U.S. Military Assistance and Advisory Group/Republic of China on Taiwan),開始對我們國軍推動大規模和很廣泛的軍事援助項目。據統計,台灣自1951年至1965年(1966美國經援完全停止)間估計自美國獲得14.8億美元的經濟援助;而於冷戰期間,即1949年至1970年代,美國對台灣的軍事援助約有42.2億美元。

二、美國與中華民國維持邦交並協助維護中華民國在聯合國之席位

1949年10月1日中華人民共和國在北京正式成立,由於東西方冷戰的關係,以美國為首的西方國家除了英國之外,均未給予外交上的承認;絕大多數的國家以美國為馬首是瞻,都承認在台灣的中華民國為全中國(包括中國大陸與台灣)唯一合法的政府,並與中華民國建立外交關係互派使節;另一方面,美國也帶領西方國家阻擋中華人民共和國加入聯合國以取代中華民國的企圖和努力,使中華民國仍保有在聯合國和聯合國安理會的席位而握有否決權。這樣的情勢從1949年一直維持到1971年才開始有所改變。

在這段期間之內,美國的軍政領導人員不斷來台訪問,幾乎所有的美國副總統、國務卿、國防部長、參謀首長聯合會議主席等高級官員都來過台灣並會見蔣中正總統和我國有關政府首長;美國總統艾森豪(Dwight Eisenhower)並於1960年6月18至19日到台訪問,是迄今史上唯一到過台灣和中華民國的美國在任總統。

三、美國與中華民國簽訂中美共同防禦條約並在台灣成立美軍協防台灣司令部

東西方冷戰期間,在台灣的中華民國與美國之間的關係愈來愈緊密,美國當然也利用台灣作為其圍堵中共的一個很有價值的基地。1954年12月30日美國和中華民國簽訂一個很重要的《中美共同防禦條約》(台灣一般在英文稱之為Sino-American Mutual Defense Treaty,其正式英文名稱為Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China),簽訂的雙方代表為中華民國外交部長葉公超和美國國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)。此一條約因中共與美國的建交而於1980年1月10日失效。

由於臺灣與美國的簽訂中美共同防禦條約,美國於1955年11月1日在台灣成立美軍協防台灣司令部(United States Taiwan Defense Command,USTDC)負責美軍協防台灣的事宜。此一司令部於1979年4月26日因美國與中共建交而撤銷。

中美共同防禦條約的簽訂與美軍協防台灣司令部的成立,顯示台灣與美國於1950年代至1970年代中期雙方在軍事方面的密切合作與美軍對協防台灣的積極作為,可以說是台灣與美國在軍事合作方面的蜜月期。

四、尼克森改變對華政策與美台斷交

尼克森(Richard Nixon,中國大陸譯為尼克松)在美國政壇是以反共起家的,在1950年代於其擔任美國副總統期間曾多次訪問台灣,在他於1960年競選總統失敗之後也數次來台灣。所以,在台灣一般人都認為他是反共健將也是中華民國之友、台灣之友。這樣一個被台灣當做非常反共的朋友的人,於1969年就任美國總統之後,對中國政策卻開始有了一百八十度的大轉變,為了聯中(共)抗蘇(聯)及迅速結束越戰,尼克森開始和中共打交道;於1971年7月15日做了一個震驚全世界的宣布,即他將於1972年年初訪問中國大陸。

由於尼克森的宣布要訪問中國大陸,導致當年10月24日,中華民國被迫退出聯合國,中華人民共和民國進入聯合國取代了中華民國在聯合國、安理會及所有有關聯合國附屬組織的席位。也使很多西方國家相繼與中華民國斷交,使我們台灣陷入了目前在國際參與上的困境及正式邦交國家的大幅減少。

1972年2月,尼克森訪問中國大陸會見毛澤東並與中共總理周恩來在上海發表上海公報。台灣與美國的正式外交關係陷入極低潮,中共與美國互設具大使館地位和特權的聯絡辦事處。美國與中共之間開始日益緊密的接觸,繼尼克森之後擔任美國總統的福特(Gerald Ford, Jr.)也以總統身分於1975年12月1至5日訪問中國大陸。1978年12月美國總統卡特(Jimmy Carter)宣佈與中共建交。1979年1月美國與中共正式建立外交關係,中華民國與美國也同時斷絕正式外交關係。

五、台灣關係法的制定與美台新關係

美國卡特政府在決定與中共建交的時候,就同時規劃要繼續和台灣維持非官方的文化、經濟、貿易等方面的密切關係,也要透過立法來規範此種新關係。

經過台灣與美國的談判(作者曾奉派代表台灣至華府參與和美國的此一談判),美國國會的大力支持和介入,最終美國國會通過了一個《台灣關係法》來做為與台灣保持緊密非官方關係的基礎和準據。此一法案由卡特總統簽署於1979年1月1日生效。

《台灣關係法》除了規定要設置一個「美國在台協會」(American in Taiwan Institute,AIT)來處理美國與臺灣的關係外,並表明:

「此一立法係為協助維持西太平洋地區人民間的和平、安全和安定,及繼續維持美國人民及台灣人民間之商務、文化暨其他關係,以增進美國外交政策之推行所必需」;另指出美國在台灣的關係方面政策如下:

(1)確保並增進美國人民與台灣人民和中國大陸的人民之間廣泛緊密和友好的商業、文化及其他關係;(2)認定西太平洋地區的和平與穩定,乃美國之政治、安全和經濟利益攸關,並為國際所共同關切;(3)美國之所以和中華人民共和國關係正常化乃基於台灣之未來應和平解決之期望而來;(4)認為任何企圖以非和平方法來決定台灣的前途之舉,包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;(5)要提供防禦性武器給台灣人民;及(6)應維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。因此要求美國總統如遇台灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅,因而危及美國利益時,應迅速通知國會。總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所採取的適當行動。

《台灣關係法》的制定與實施,標誌著台灣與美國的關係的重新調整和進入了一個嶄新的階段。去年(2019)為台灣關係法生效實施滿四十周年,美國與台灣方面都有相關的慶祝與紀念活動。檢討起來,台美正式外交關係斷絕以來歷經四十年的演變,雙方不問經貿、文化乃至於軍事、政治方面的互動與合作,可說愈來愈頻繁和密切。就那我本人而言,我於台美斷交之後在政府服務期間,就經常接待和會見很多來自美國的政要,其中最多的為聯邦參眾議員和州長,以及學術文化界人士。

目前我們在美國設了一個「台北經濟和文化在美代表處」(Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States),是我們非官方的大使館,運作情形相當良好,也頗受美方的尊重、配合及禮遇。美國在台灣所設的美國在台協會台北辦事處(AIT Taipei Office),在台北政治、文化和經濟圈子裡相當活耀,其處長也很公開地參加了我國各項相關的重要官方活動。美國在台北內湖區建立了一個規模相當之大在美國駐外使館規模中位列前茅的美國在台協會台北辦事處新辦公大樓群,此一大樓建築群於2018年6月12日正式落成啟用,蔡英文總統和馬英九前總統都受邀參加落成典禮並講話。典禮的背景用了一個很有象徵意義的中英文並列的標語:「立穩根基、共創未來」(Strong Foundation, Bright Future」。可見台美之間關係非常密切。

趙守博於台灣省政府新聞處長任內與美國駐中華民國最後一任大使安克志(Leonard S. Unger)會晤(1976年10月,趙守博提供)

美中(中國大陸)關係的發展與轉變

一、從大使級談判到毛澤東之釋放訊息到乒乓外交和季辛吉密訪中國

中共與美國雙方在尼克森於1972年2月訪問中國大陸之前,實際上已隔絕二十多年,彼此之間不僅沒有外交關係,商業、經濟、貿易和文化方面也沒有任何的互動,甚至雙方人民到對方旅遊也是被禁止的。這是由於韓戰、越戰的發生以及東西方冷戰對峙的結果。在這一段期間,中共一直以它所稱的美國帝國主義,也就是其所簡稱的美帝,亦即美國,做為它的頭號敵人,而美國也對中國採取在國際上予以孤立,在軍事部署上加以圍堵的策略。

事實上,在1949年間,美國對中共是抱著觀望態度存有要與其接觸的想法的。當1949年4月中共攻佔南京之前,以南京為首都的中華民國政府決定要遷至廣州並通知所有駐中華民國的外國大使館一起撤離到廣州。但在連眾所周知協助中共的蘇聯其駐華大使也跟著國民政府撤離至廣州的情況下,美國當時駐華大使司徒雷登(John Leighton Stuart)卻依美國國務院之指示仍然留在南京,並企圖和以後攻佔南京的中共當局聯繫接觸,後因未得到中共方面積極的回應,乃於同年8月離開中國,美國國務院並訓令他不得路經廣州(當時中華民國政府所在地)或台灣(蔣介石當時已在台灣設辦公室)。這位司徒雷登生於中國並長期在中國傳教和從事教育工作,是中國的燕京大學的創校校長。1946年7月他出任美國駐華大使,仍然擔任燕京大學校長至1947年4月,其駐華大使任內剛好涵蓋國共之間內戰的時間。司徒雷登可說與中國頗有淵源。

美國政府於1949年8月5日,在中共已幾乎席捲整個中國大陸之際,由國務院發表中美關係的白皮書(The China White Paper,正式名稱為”United States Relations with China: With Special Reference to the Period 1944-1949”(中文譯為「美國與中國的關係:特別著重1944年至1949年間」),嚴詞批評蔣介石和國民黨,並將大陸之陷共歸咎於中華民國政府並強調與美國無關。同時停止對中華民國的軍經援助。1950年1月5日美國總統杜魯門還發表聲明表示美國「不介入台灣海峽爭端」,事實上就是要對那時的國共內戰袖手旁觀,並對新成立的中共政府採取觀望的態度。直至1950年6月韓戰爆發,美軍與中共部隊在朝鮮半島直接對戰,美國乃改變對中共的政策,並開始圍堵中共。

不過,中共和美國之間並非完全沒有接觸。韓戰之後由於彼方在實際上有些必須透過某種程度的直接互動方能解決的問題,因而從1955年8月開始,美國與中共進行了大使級的談判,談的是雙方滯留於對方和被對方所扣留或禁止出境的國民的出境返國,以及一些偶發事件的解決或防止其惡化之類的問題。此一大使級的談判,最初在瑞士日內瓦進行,自1958年9月轉移至波蘭的華沙舉行,至1971年終止辦理為止,一共談了18年136次。

其中最有名的談判結果之一,就是促成了在美國第二次世界大戰間參與美國國防部的太空研究和科學顧問工作的中國旅美科學家錢學森的返回中國大陸。錢學森在1950年初即被美國執法當局以其涉有參加共產黨外圍組織之嫌而被禁止再參與美國軍事上機密的科研工作,且一度被拘留且被迫和美國移民局進行了長達五年的訴訟,美國方面且因其為著名科學家且曾參與美國軍事機密研究一度禁止其出境。1955年在中美雙方經過長達數月的大使級日內瓦談判,美國終於同意以錢學森交換於韓戰被中國俘虜的美國飛行員為條件,讓錢學森回到中國。錢學森回國後,參與發展飛彈和核彈的工作,並協助推動太空研究,被中國譽為「兩彈一星元勛」,兩彈一星指的是飛彈、核彈和衛星。

到了1960年代末期,國際情勢開始有所變化,中共和蘇聯關係交惡甚至還爆發邊境的軍事衝突,蘇聯被中共罵為修正主義者並成了中共宣傳機器所攻擊批判的「蘇修」,與「美帝」並列為中共最大的敵人,且「蘇修」之「罪惡」還超過「美帝」。另一方面,美國為遏止日益擴張的蘇聯,也開始有「聯中制蘇」的戰略思維和部署。中共為對抗「蘇修」,也有「挾美抗蘇」的想法。

就在這樣的發展之下,中美雙方開始對對方釋放善意並積極尋求與對方做高層的接觸。美國方面,其總統尼克森在公開的演講中不再對中共稱其為「紅色中國」或「中國共產政權」而直呼其正式的國號,且表達不應孤立中國的立場。中國方面,也有一些表態。

毛澤東於1970年12月18日會見被稱為中國老朋友的美國記者斯諾(Edgar Snow)時,曾表示歡迎尼克森訪問中國。這位斯諾曾於1930年代在中國擔任美國媒體的派駐記者,也在大學裡教書。他曾在1936年6月至10月深入當時中共流亡所在的陝北地區並訪問了毛澤東、朱德、彭德懷、聶榮臻、徐海東等中共領導人,是第一位至陝北中共控制區訪問並把那時在陝北地區的中共和其紅軍介紹給英、美國家的西方記者。後來他把此次訪問的資料彙整成書在1937年7月以《Red Star Over China》(紅星照耀在中國)為名在英國出版,1938年1月在美國發行,轟動一時,等於為中共和其紅軍在西方世界做了一次大宣傳。這本書的中譯本以《西行漫記》之名於1938年在上海出版,成為當時中國的暢銷書。

毛澤東在1971年2月和斯諾見面時,他告訴斯諾說美國總統尼克森是壟斷資本主義者的代表人,中國和美國有很多問題,必須和尼克森談;尼克森可隨時坐上飛機來中國,以總統身分來或以觀光客身分來都行;見面時談一談,不一定非談成功不行,吵一架也可以,中國會對尼克森提意見並有所批評,我們中國也會自我批評。斯諾把毛澤東的這些談話,於1971年4月發表於美國的生活(Life)雜誌上。向美國政府傳達中國亟欲和美國高層接觸互動的訊息。

1971年4月,更發生了在當時轟動一時的乒乓外交(Ping-Pong Diplomacy)事件。1971年3至4月間,在日本名古屋舉辦第31屆世界桌球錦標賽,中國和美國也組隊參加。比賽第一天,美國隊的一位叫科旺(Glenn Cowan)的隊員,誤搭上了中國隊的交通車,當時中國正在進行文化大革命,美國人是中國人心目中的美帝,對這位誤搭上他們交通車的美國人,中國隊一時不知所措,還好曾獲世界桌球冠軍的一位中國隊的隊員莊則棟挺身而出接待 並送科旺一幅繡有黃山風景的杭州織錦。這位美國桌球隊員從中國的交通車下來並持有中國隊送的織錦的情景,為記者拍到,一時成了大新聞。第二天科旺回贈莊則棟一件印有和平標記和“Let It Be”字樣的運動衫,兩人並擁抱,同樣成為比賽中的大消息。隨後美國隊連絡上中國隊希望也能獲邀到中國進行友誼賽。中國隊立即向北京報告和請示。中國外交部最初決定不予邀請並報獲毛澤東同意。但毛澤東在睡前看到關於在名古屋世界桌球錦標賽所發生的一些事件的參考消息的報導後,馬上改變了主意並要他的秘書即刻通知外交部應邀美國隊來訪。在名古屋的中國隊接到北京的指示後立刻聯絡已經準備返美的美國隊,美國隊也立即向華府報告並獲得同意訪華。此一美國乒乓球隊遂於1971年4月10日到達中國展開為期一周的訪問和友誼賽的活動,並見到了中國總理周恩來。這是1949年以來首次有美國的團體經中國政府邀請到中國訪問,成為轟動世界的大事件,也為以後尼克森終於得以訪問中國創造了條件和鋪路。難怪事後毛澤東曾說小小一個乒乓球推動了一個大地球。這就是國際外交史上非常有名的「乒乓外交」。

在這樣的背景之下,1971年7月9日至11日,美國國家安全顧問季辛吉(Henry Kissinger)經由巴基斯坦總統葉海亞·汗(Yahya Khan)的居中協助安排,到中國進行秘密訪問與周恩來達成協議邀美國總統尼克森於1972年年初訪問中國。從此美國和中國的關係展開了歷史的新頁。

二、尼克森訪問中國與上海公報

1972年2月21日至28日,美國總統尼克森訪問中國,名義上是由於中國國務院總理在知悉尼克森有意訪華之後出面邀訪的。尼克森訪中期間曾會見毛澤東,並在北京、杭州和上海從事有關參觀訪問活動。尼克森是史上第一位涉足中國大陸也是首位訪問中華人民共和國的美國在任總統。他的前長官艾森豪於擔任總統期間曾在1960年6月訪問在台灣的中華民國,成為第一個訪問法理上之中國(那時美國承認中華民國政府是中國唯一合法的政府)和台灣的美國在任總統。尼克森是艾森豪八年總統任期內的副總統。

尼克森對於能夠突破中美兩國的外交困局實現其聯中制蘇之夢想而訪問中國頗為得意,曾自稱他的訪問中國一周是「改變世界的一個禮拜」(the week that changed the world)。

尼克森訪問中國的成果是在1971年2月28日在上海與周恩來共同發表「上海公報」,公報的主要內容如下:

「中美兩國的社會制度和對外政策有著本質的區別。但是,雙方同意,各國不論社會制度如何,都應根據尊重各國主權和領土完整、不侵犯別國、不干涉別國內政、平等互利、和平共處的原則來處理國與國之間的關係。國際爭端應在此基礎上予以解決,而不訴諸武力和武力威脅。美國和中華人民共和國準備在他們的相互關係中實行這些原則。

考慮到國際關係的上述這些原則,雙方聲明:

─中美兩國關係走向正常化是符合所有國家的利益的;

─雙方都希望減少國際軍事衝突的危險;

─任何一方都不應該在亞洲-太平洋地區謀求霸權,每一方都反對任何其他國家或國家集團建立這種霸權的努力;

─任何一方都不準備代表任何第三方進行談判,也不準備同對方達成針對其他國家的協議或諒解。

雙方都認為,任何大國與另一大國進行勾結反對其他國家,或者大國在世界上劃分利益範圍,那都是違背世界各國人民利益的。

雙方回顧了中美兩國之間長期存在的嚴重爭端。中國方面重申自己的立場:台灣問題是阻礙中美兩國關係正常化的關鍵問題;中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府;台灣是中國的一個省,早已歸還祖國;解放台灣是中國內政,別國無權干涉;全部美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走。中國政府堅決反對任何旨在製造「一中一台」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「台灣獨立」和鼓吹「台灣地位未定」的活動。美國方面聲明:美國認識到(英文用acknowledge),在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議(英文用not to challenge)。它重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心。考慮到這一前景,它確認從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間,它將隨著這個地區緊張局勢的緩和逐步減少它在台美軍設施和武裝力量。

雙方同意,擴大兩國人民之間的瞭解是可取的。為此目的,他們就科學、技術、文化、體育和新聞等方面的具體領域進行了討論,在這些領域中進行人民之間的聯繫和交流將會是互相有利的。雙方各自承諾對進一步發展這種聯繫和交流提供便利。

雙方把雙邊貿易看作是另一個可以帶來互利的領域,並一致認為平等互利的經濟關係是符合兩國人民的利益的。他們同意為逐步發展兩國間的貿易提供便利。

雙方同意,他們將通過不同渠道保持接觸,包括不定期地派遣美國高級代表前來北京,就促進兩國關係正常化進行具體磋商並繼續就共同關心的問題交換意見。

雙方希望,這次訪問的成果將為兩國關係開闢新的前景。雙方相信,兩國關係正常化不僅符合中美兩國人民的利益,而且會對緩和亞洲及世界緊張局勢作出貢獻。」

從公報的內容可以看出,雖然有些部分採用各說各話的方式表述,但整體看來有幾件事項雙方是同意的:

1.中美關係將正常化,即建立正常的外交關係;

2.「台灣問題」希望用和平方式解決;

3.世界上只有一個一個中國,台灣是中國一部分;

4.美國最終將撤出在台灣的軍事設施和人員。

這個上海公報也成了中共與美國雙方關係的重要基礎和規範之一。

尼克森訪問中國的另一個結果是在1973年5月雙方各自在對方設置一個實質上與大使館無異而辦事處負責人也實際享有大使待遇的聯絡辦事處(Liaison office)。美國第41任總統老布希(George H.W. Bush,中國大陸譯成老布什,稱老布希係與其也曾任美國總統的兒子喬治布希作區別)就曾在1974年9月至1975年12月擔任美國駐中華人民共和國聯絡辦事處主任(Chief of the U.S. Liaison Office to the People’s Republic of China)。

趙守博奉派赴美參加美台新關係調整之談判與談判首席代表外交部政務次長楊西崑合影於華府原中華民國駐美大使館(1979年2月,趙守博提供)

三、卡特與中國建交及鄧小平訪美

美國總統尼克森非常可能會在其第二個任期(1973年元月至1977年元月)之內和中共正式建交達成雙方關係的正常化,但他因水門醜聞案(Watergate Scandal,即尼克森之競選連任委員會的人員和其白宮幕僚涉及派人潛入設在華府水門大廈Watergate之民主黨全國委員會裝置竊聽器而被發現及尼克森涉有包庇和阻礙司法調查之嫌的弊案)被迫於1974年8月9日辭去總統職務。所以與中共正式建交之事在尼克森擔任總統期間並未成為事實。其繼任者福特總統(Gerald Ford)於1975年12月1日至4日訪問中國大陸並向中國方面表示由於美國國內政治情勢(指前述水門弊案和尼克森辭職所造成之衝擊)的需要,與中國關係正常化將推遲至1976年11月美國總統大選之後循日本模式(即斷交、廢約)辦理。不過,1976年11月的總統大選,福特競選失敗,而由民主黨的卡特(Jimmy Carter)當選,福特自然無法實現與中國關係正常化的承諾。

卡特於1977年1月就任美國總統職務後,就積極要完成與中共的關係正常化。1978年台北時間12月16日凌晨美國駐中華民國大使安克志(Leonard S. Unger)緊急求見蔣經國通知他美國將於16日上午9時(台北時間),美國時間為12月15日,與中共共同宣布自1979年1月1日起雙方正式建立外交關係。

1979年1月1日美國與中共同時發布雙方簽署的建交聯合公報,正式名稱為「中華人民共和國和美利堅合眾國關於建立外交關係的聯合公報(Joint Communique of the United States of America and the People’s Republic of China on the Establishment of Diplomatic Relations,一般稱為中美建交公報)。雙方自此正式建立外交關係。此一公報內容如下:

「中華人民共和國和美利堅合眾國商定自一九七九年一月一日起互相承認並建立外交關係。

美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內,美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。

中華人民共和國和美利堅合眾國重申上海公報中雙方一致同意的各項原則,並再次強調:

─雙方都希望減少國際軍事衝突的危險。

─任何一方都不應該在亞洲-太平洋地區以及世界上任何地區謀求霸權,每一方都反對任何國家或國家集團建立這種霸權的努力。

─任何一方都不準備代表任何第三方進行談判,也不準備同對方達成針對其他國家的協議或諒解。

─美利堅合眾國政府承認(英文用acknowledge,也可譯為「認知」)中國

的立場,即只有一個中國,台灣是中國的一部分。

─雙方認為,中美關係正常化不僅符合中國人民和美國人民的利益,而且有助於亞洲和世界的和平事業。

中華人民共和國和美利堅合眾國將於一九七九年三月一日互派大使並建立大使館。」

中美正式建交之後,中國的實際領導人鄧小平隨即於當年2月應邀訪美,造成一陣旋風,並為中美兩國的關係展開一個嶄新的階段。

四、雷根時期的中美八一七公報和對台的六大保證

1980年11月美國舉行總統大選,尋求連任的卡特為共和黨的雷根(Ronald Reagan,中國大陸譯為列根或里根)所擊敗;卡特因而無法成為第一個於中美正式建交之後訪問中國的美國在任總統,此一紀錄為雷根所得;雷根及其夫人是於1984年4月26日至5月10日到中國進行「國是訪問」(State Visit)的。

雷根以反共親台著名,1975年4月,蔣中正總統過世,時任美國加州州長的雷根就自行來台參加蔣中正遺體的奉厝大典。不過,雷根接任總統之後,還是依循尼克森和卡特所訂下的對中共的交往政策。

在其任內,美國與中共發表了一個被雙方視為兩國關係的重要基礎之一的「八一七公報」,其全名為《中美就解決美國向台灣出售武器問題的公報》,是於1982年8月17日簽署的,故稱《八一七公報》。此一公報連同「上海公報」及「建交公報」被稱為中美聯合三公報,也被中國視為中美關係的三大根本基礎和準據。《八一七公報》除了重申「上海公報」及「建交公報」之內中美兩國所表明的雙方關係的重要原則之外,特就美國對台灣出售武器問題,提出一些雙方共同同意的協議,其內容如下:

(一)在中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府發表的一九七九年一月一日建立外交關係的聯合公報中,美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府,並承認中國的立場,即只有一個中國,臺灣是中國的一部分。在此範圍內,雙方同意,美國人民將同台灣人民繼續保持文化、商務和其他非官方關係。在此基礎上,中美兩國關係實現了正常化。

(二)美國向台灣出售武器的問題在兩國談判建交的過程中沒有得到解決。雙方的立場不一致,中方聲明在正常化以後將再次提出這個問題。雙方認識到這一問題將會嚴重妨礙中美關係的發展,因而在趙紫陽總理與雷根總統以及黃華副總理兼外長與黑格(Alexander Haig)國務卿於一九八一年十月會見時以及在此以後,雙方進一步就此進行了討論。

(三)互相尊重主權和領土完整、互不干涉內政是指導中美關係的根本原則。一九七二年二月二十八日的上海公報確認了這些原則。一九七九年一月一日生效的建交公報又重申了這些原則。雙方強調聲明,這些原則仍是指導雙方關係所有方面的原則。

(四)中國政府重申,台灣問題是中國的內政。一九七九年一月一日中國發表的告臺灣同胞書宣佈了爭取和平統一祖國的大政方針。一九八一年九月三十日中國提出的九點方針是按照這一大政方針爭取和平解決臺灣問題的進一步重大努力。

(五)美國政府非常重視它與中國的關係,並重申,它無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行“兩個中國”或“一中一台”政策。美國政府理解並欣賞一九七九年一月一日中國發表的告台灣同胞書和一九八一年九月三十日中國提出的九點方針中所表明的中國爭取和平解決台灣問題的政策。台灣問題上出現的新形勢也為解決中美兩國在美國售台武器問題上的分歧提供了有利的條件。

(六)考慮到雙方的上述聲明,美國政府聲明,它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策,它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水準,它準備逐步減少它對台灣的武器出售,並經過一段時間導致最後的解決。在作這樣的聲明時,美國承認中國關於徹底解決這一問題的一貫立場。

(七)為了使美國售台武器這個歷史遺留的問題,經過一段時間最終得到解決,兩國政府將盡一切努力,採取措施,創造條件,以利於徹底解決這個問題。

(八)中美關係的發展不僅符合兩國人民的利益,而且也有利於世界和平與穩定。雙方決心本著平等互利的原則,加強經濟、文化、教育、科技和其他方面的聯繫,為繼續發展中美兩國政府和人民之間的關係共同作出重大努力。

(九)為了使中美關係健康發展和維護世界和平、反對侵略擴張,兩國政府重申上海公報和建交公報中雙方一致同意的各項原則。雙方將就共同關心的雙邊問題和國際問題保持接觸並進行適當的磋商。」

雷根政府為了安撫我們台灣,特透過美國在台協會在此一公報公布之後,向我們中華民國政府提出了所謂「六大保證」(Six Assurances),其內容為:

1.美國未同意對台軍售設定期限;

2.美國並不尋求為台灣與中華人民共和國之間作調停;

3.美國也不會施加壓力要求台灣與中華人民共和國談判;

4.美國對台灣主權的長期立場沒有改變;

5.美國並無計劃修改台灣關係法;

6.八一七公報的內容並不表示美國對台軍售之前會徵詢北京意見。

從雷根以及其後的歷任美國總統直至現在的川普總統所領導的美國政府仍繼續對台出售武器,並且於川普任內大量增加出售數量和金額來看,八一七公報對美國對台軍售一事似乎沒有發生太大的制約力量。

趙守博會見來台訪問美國阿肯色州州長柯林頓(Bill Clinton,後為美國總統)(1985年秋,趙守博提供)

五、中國之崛起與中美關係之由合作走向對抗

中國在1978年12月在鄧小平領導之下積極推動改革開放之後,經濟發展與建設突飛猛進,人民生活大為改善,對外貿易和交流愈來愈活絡,外匯存底也大幅增加。到了1990年代漸漸以大國姿態在國際上出現,中國本身內部也大談「大國崛起」、「和平崛起」之類的言論。

中美之間,從雷根以後的老布希(George H.W.Bush)以至於歐巴馬(Barack Obama)擔任美國總統期間,雙方的關係都保持著一種經貿、文化、軍事等之交流不斷增進,而在國際重大問題上力求合作的狀態。當然彼此之間也有一些分歧,例如人權問題、台灣問題以及南海和貿易問題就有不同的看法。在這段期間之內,兩國元首互訪相當頻繁,而兩國元首更是利用各種國際場合如APEC(亞太經濟合作組織)領袖會議和G20(即二十國集團)高峰會等會面商談。

曾任美國駐中國的聯絡辦事處主任的老布希,於1989年1月就任美國總統後就於2月間訪問中國大陸以示其對與中國關係之重視。1989年6月中國發生鎮壓學生抗議的「六四天安門事件」,中國在國際上受到包括美國在內的很多重要國家嚴重的抵制和經濟制裁,但老布希還是暗中與中國往來並在很短的時間內解除對中國的經濟制裁。可以說,老布希是對中國相當友善的,難怪他的一個兒子內羅·布希(Neil Bush)於2017年創立「喬治布希美中關係基金會」(George H.W. Bush Foundation for U.S.-China Relations)來促進中美雙方建設性的關係,此一基金會並於2019年6月將其首座美中關係政治家風範獎(Statesmanship Award)授予在總統任內正式與中國大陸建交的美國前總統卡特。

繼老布希之後擔任美國總統的柯林頓(Bill Clinton,中國大陸譯為克林頓)對中國的政策並沒有太大的改變,還是與中國加強雙方的各種交流。中國國家主席江澤民於1997年10月26日至11月3日應柯林頓之邀到美國進行「國是訪問」,並於10月29日與柯林頓會面且發表聯合聲明,表示雙方要建立「建設性的戰略伙伴關係」(Constructive Strategic Partnership)。以後胡錦濤繼任中國國家主席在與擔任美國總統的小布希(George W. Bush)和歐巴馬(Barack Obama,中國大陸譯為奧巴馬)互動時,雙方也致力於此種戰略伙伴關係的構建和維護。

到了2012年11月習近平接任中共總書記及於2013年3月2繼任中國國家主席之後,中國由於國力日強,民眾日富,民族自尊心和自信心也愈來愈大,在對外關係上,也開始走上「大國外交」的道路,而要與美國「平起平坐」。2013年6月,新上任不久的中國國家主席習近平應邀至美國在加州棕櫚泉(Palm Springs)附近的「陽光之鄉莊園」(Sunnylands)與美國歐巴馬總統見面會談,進行所謂「莊園外交」,習近平於會談中一再提及要建立「新型大國關係」以加強雙方的合作。此次會談沒有發表任何聲明或公報,不過,雙方表示會談達成了中美合作的總體共識。而另一方面,美國方面也開始意識到中國對其「世界老大」地位的威脅,並於歐巴馬總統任內推動重回亞太的策略(Strategic Rebalancing to Asia,亦被稱為 Rebalance towards Asia-Pacific),在軍事和外交上也相應作了必要的部署。顯然意在針對和制衡中國。

不過,大體上,在1990年代至2016年間,中美還是處在一種在國際重要問題上相互配合的合作關係。所以,老布希發動波斯灣戰爭時,中國在安理會表決時棄權未加杯葛;1993年2月22日,中國也和美國一致在聯合國安理會支持設置審理前南斯拉夫內戰有關國際犯罪案件的前南斯拉夫國際刑事法庭;2001年9月11日發生美國遭到恐怖攻擊的「911恐攻事件」,美國隨之發動一連串反恐措施,中國也加以配合支持;2001年11月中國在美國支持下加入世界貿易組織;2015年12月中美更聯手促成巴黎氣候變遷協定的簽訂,習近平與美國總統歐巴馬更於2016年9月3日在杭州所辦理的G20峰會中舉行中美聯合批准巴黎氣候變遷協定的儀式。

然而隨著中國經貿實力的擴增和其科學技術的飛躍進步,並且大力推行「一帶一路」,使美國深感不安。所以,美國朝野開始出現抵制、制衡和對抗中國的思維及言論。在2016年總統大選期間,共和黨籍的候選人川普(Donald John Trump,中國大陸譯為特朗普)並以大肆批評中國對美貿易存有巨額順差大賺美國人錢、搶走美國人大量就業機會,必須加以改正;以及指責中國對美國進行網攻竊取美國機密和盜竊美國智慧財產權,應該嚴加制止等為其政見,引發了不小的反中、防中情緒。2016年11月川普擊敗民主黨候選人希拉蕊(Hillary Clinton)而當選總統並於2017年1月就任。從此,中美關係走進了一個對抗表面化的階段。

趙守博於台灣省主席任內與美國佛蒙特州州長狄恩(Howard Dean)簽署姊妹州協議(1999年9月,趙守博提供)

川普時期的中、美、台關係

一、美台關係的新發展

(一)美國總統當選人川普與蔡英文總統的通電話

2016年12月2日美國東部時間上午10時6分(台北時間為2日晚上11時6分),蔡英文總統從台北透過越洋電話向川普祝賀其當選美國總統,歷時10多分鐘,兩人也針對有關台美經濟、政治及安全關係暨亞洲情勢交換意見。時間不長而且又是越洋電話,當然無法深談。惟此次蔡英文與川普之通上電話,乃台美關係史上之創舉,象徵意義頗大,表示新當選的川普對台美關係可能另有想法和做法。

川蔡通話在美國、中國大陸和台灣都引起了有關各界的重視和各種不同的反應和解讀。中國大陸方面透過其外交部表示此一通話無法改變國際上早已形成的「一個中國」格局,大陸方面自然十分不悅並顯然循有關管道要求那時還是美國總統的歐巴馬的白宮澄清說明,美國白宮乃對新聞界表示美國關於台海兩岸關係的政策未變。

蔡英文自己當然十分興奮,並表示以後有機會還會再與川普通話。

美國方面對於川普此舉,有人讚賞,但也有人批評認恐將觸怒中共而破壞一個在美國很多人認為最重要的國際關係—-即美國和中國大陸的關係。

而川普自己對於外界批評,則表現一副蠻不在乎無所謂的態度,他先是在自己的推特(Tweet)的推文推出下列的文字「台灣的總統今天打電話給我,恭喜我贏得總統職位,謝謝妳!」,接著他又在稍後的推文說:「很有趣,為何美國對台灣賣出數十億美元的武器,我就不能接受一通(來自台灣領導人)賀喜的電話!」亦即對於指他不該與蔡英文通話的批評,不以為然。

川普擔任總統三年多來,並沒有如蔡英文之所願再與她通電話。不過,他主政下的美國政府對台灣的一些政策作為,顯然對台灣越來越友善。

(二)對台軍售

川普就任美國總統以後,美方多次宣布對台軍售,顯示已朝「常態化」發展,根據統計,過去三年多來,川普政府對台軍售共達126.54億美元,約合新台幣3800億元。

根據蔡英文上任以來的歷次軍購資料顯示,從2017年開始,美國對台軍售14.2億美元,約新台幣433億元。內容方面,包括50枚高速反輻射飛彈(HARM)、56枚聯合空對地距外飛彈(JASSM)、46枚MK48魚雷、16枚標準二型(SM-2)飛彈及備份組段及技術支援。在2018年時,美國對台軍售3.3億美元,約新台幣101億元,這包括F-16戰隼戰鬥機、F-5戰鬥機、C-130運輸機、IDF經國號戰機等戰機系統備件與航空系統。接著,2019年時,美國對台軍售共107.24億美元,約新台幣3217.2億元。出售的武器包括戰車、防空飛彈、重機槍、F-16 V型戰機以及重型魚雷等。

2020年5月美國又宣布批准對台軍售,金額為1.8億美元(約台幣54億元)。

如此大量對台軍售,一方面是基於美國自己的國內經濟發展需要,另一方面恐也是要拉攏台灣積極投入美國意在對付中共崛起的「印太戰略」(Indo-Pacific strategy)之內,是把台灣當做「棋子」運用,我們不能不慎。換言之,我們向美國購買武器以增強我們自己的防禦力量,那是不得不的選擇,因為全世界目前也只有美國肯賣武器給我們。但我們在購買武器時要注意不能被美國可能提出的種種對我們顯然不利的條件所制約。當然,我們也必須積極去加強關鍵性武器裝備自製的能力,以提升國防的自主性。

 (三)美國最近的友台法案

美國國會自2018年以來,相繼制訂了幾個意在加強與台灣的關係,也顯然係針對中國大陸的法案,川普也都立即加以簽署使之生效。

第一個此類的法案為《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act),該法於2018年1月和2月分別經眾議院和參議院通過,並經川普總統於3月16日簽署生效。此法為繼《台灣關係法》之後第一個在強化台美關係的法律,旨在提升台灣與美國之間的政府高層人員的交流互訪,以深化雙方的關係,具體目的是允許美國所有層級的官員包括內閣層級的國家安全官員、軍官和其他行政部門的官員可以前來台灣與對應人員會面,以打破台美斷交以來雙方官員之交往層級不可太高且具敏感性職位之外交和國防高層官員不能見面的限制。中國大陸方面對此法之實施當然嚴加批評。

2020年8月5至12日,美國衛生與公共服務部部長(Secretary of Health & Human Services)阿札爾(Alex Azar II,或譯為艾薩)率團訪台,除與我國衛生福利部部長陳時中及相關官員就加強美台在新冠肺炎防疫抗疫方面的合作之外,也會見了蔡英文總統;並見證台美《醫衛合作瞭解備忘錄》的簽署,且在台灣大學公共衛生學院發表公開演講,至台北賓館弔祭李登輝前總統,還參觀了口罩工廠。他是繼柯林頓總統的交通部長(Secretary of Transportation)斯雷特(Rodney E. Slater)於2000年6月,及歐巴馬總統的環保署署長(Administrator of the Environmental Protection Agency)麥卡錫(Gina McCarthy)於2014年4月訪台之後,第一個訪問台灣的美國部長級官員;也是川普和蔡英文總統就任以來,及上述《台灣旅行法》通過實施之後,訪問台灣的第一位美國內閣部長。他的訪台又正值美國新冠肺炎疫情仍頗嚴重,美國川普總統不斷將美國之疫情歸咎於中國而美中關係又日形惡化之際,台美雙方都高調處理他的訪問並一再強調其重要性。顯然,美國的川普政府要藉此向世人宣示其對美台關係的重視,也是在對中共挑戰,不在乎中共的態度及可能的反應。

也是2018年所通過的另一個友台法案為《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),於2018年12月31日經川普總統簽署生效,此法旨在於為美國制定於印太地區的長期戰略願景,強化美國在印太地區的主導地位,並向區域內的盟邦和戰略伙伴(包括台灣在內)展現美國推動印太戰略的決心。關於美台關係部分,此法重申支持美國與台灣間政治、經濟及安全方面的合作,實現美國對台的承諾,反對改變台海現況,支持海峽兩岸都能接受的和平解決問題的方案,對台實施軍售,派遣高層官員訪台,並把台灣納入美國應予肯定和交往的伙伴之列。

2020年3月,又出現了一個相當重要的法案,即《台灣友邦國際保護及加強倡議法》(Taiwan Allies International Protection & Enhancement Initiative Act,取法案英文全名每字之第一個字母組合剛好為TAIPEI Act,所以又稱為TAIPEI Act,中文也被譯為台北法或台北法案),此法於2020年3月26由川普簽署生效。這個法的立法目的是要美國政府幫助台灣鞏固現有正式外交關係和強化台灣的國際參與。

另美國眾議院於2019年5月7日全院無異議通過一個《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)草案,以促使美國對台軍售的常態化,並重申《台灣關係法》中美國對台灣之承諾,此法案仍有待參眾兩院跨黨派之審議,刻正在立法程序中;同時,美國參眾兩院跨黨派的議員也於2020年6月26日分別在參眾兩院提出一個叫《台灣獎學金法案》(Taiwan Fellowship Act),以對美國聯邦政府官員提供為期二年的獎學金到台灣學習中文,並在政府機關見習和深入瞭解台灣和印太區域的政經情勢,俾強化美國官員的專業知識和對台灣的認同,並顯示美國對台灣的堅定承諾;惟此法案仍有待完成立法程序。

二、美中的對抗關係

2017年元月川普就任美國總統以來,雖然他與中國國家主席習近平曾進行互訪,兩人在多次各種有關不同國際場合也特別安排會見並商談,他並曾稱習近平是他的好友,甚至當面稱讚習近平是中國少見的偉大領導人。然而由於他上任之後抱持「美國第一」(America First)和「讓美國再次偉大」(Make America Great Again)的執政理念和做法,並和被他認為對美國大量出超大賺美國錢的中國重啟貿易談判從而開啟對中國的貿易戰爭,以及中國的在新疆辦理再教育營事件和香港的發生反送中抗議事件,南海的爭端,和武漢爆發新冠肺炎所引發的美國新冠肺炎疫情肆虐並對美國經濟造成極大打擊,暨美國一直認為中國利用網攻竊取美國各種機密,以及中國的制定港版國安法等等一系列事件的發生與激盪,使美國近年來瀰漫著反中、防中的氛圍,美國的立法和行政部門不斷採取對中國不友善甚或制裁性的措施,中國因而也有強烈反擊,致使中美之間現在已呈現一種相互對抗的新冷戰情勢,兩國之間的關係可說惡化到前所未見的境界。有幾個重大發展層面特別值得加以分析探討:

(一)美中貿易戰

美國總統川普在2016年競選期間就一直大嚷中國和美國之間存在著極大的貿易逆差,他要加以改正。2018年3月川普簽署一份備忘錄,宣稱「中國偷竊美國智慧財產權和商業機密」並對中國進口商品加徵約60億美元的關稅,且設置一些貿易壁壘,旨在迫使中國改變一些美國所指稱的導致擴大雙方貿易逆差和強迫技術移轉至中國的所謂「不公平貿易行為」,因而開啟了中美兩國之間的貿易戰。此後雙方為到底兩國存在多少貿易逆差而爭吵不休(美國認為美國對中國的貿易逆差為4200億美元,中方則認為只有1500億美元),也展開一系列談談停停、停停談談的貿易談判,並互增對方商品進口關稅和其他諸如禁止華為5G等等打貿易戰的做法。在此一貿易戰的談判中,中國不時指責美國出爾反爾咄咄逼人,美國則認為中國缺乏誠信,雙方針鋒相對。到了2020年元月雙方終於簽署了第一階段協議,但是否啟動第二階段的談判因受新冠肺炎疫情和美國選情的影響,現在看來並不樂觀。而且兩國的貿易戰爭並沒有趨緩之勢。但這歷經二年多的貿易戰已使雙方的互信幾乎蕩然無存,貿易和其他方面的合作關係也大受極為負面的衝擊。

(二)台灣問題和新疆再教育營、香港反送中事件暨港版國安法的衝擊

台灣問題一直是中美關係中一個極具關鍵性和敏感性的問題。在川普未上台之前曾與蔡英文通了電話,接著如前所述,川普又簽署了國會所通過的「台灣旅行法」、「亞洲保證倡議法」和「台北法」等法案,使中共十分不悅,認為美國嚴重違反「一中原則」和干涉中國內政。

香港於2019年發生大規模反送中抗議暴亂事件,中國認為美國是主要的幕後主使者之一。美國國會於2019年11月通過《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),川普於11月27日簽署生效。該法旨在制裁「負責侵犯香港人權的中國及香港官員」及要求美國國務院和其他美國政府機構每年進行一次審查,以確定香港政治地位的變化是否有理由改變美國與香港的特殊貿易關係。11月28日,中國外交部副部長樂玉成召見美國駐中國大使布蘭斯塔德(Terry Edward Branstad),就美國總統川普簽署《香港人權與民主法》提出嚴正交涉與強烈抗議,敦促美方糾正錯誤,改弦更張,不得將該法案付諸實施,立即停止插手香港事務、干涉中國內政,以免給中美關係和兩國重要領域合作造成更大損害。另有中國媒體報導稱,中國政府考慮將參與制定《香港人權與民主法》的美國議員列入不准入境包括中國內地、香港和澳門的黑名單。12月2日,中國外交部發言人華春瑩在例行記者會上表示,鑑於美方不顧中方堅決反對,將《香港人權與民主法》簽署成法,中國政府決定自即日起暫停審批美國軍艦機赴香港休整的申請,同時對美國國家民主基金會、美國國際事務民主協會、美國國際共和研究所、人權觀察、自由之家等在香港反送中抗議暴亂事件中「表現惡劣」的非政府組織實施制裁。

2020年6月,中國為了制止香港暴亂和防止香港獨立,制定通過了港版國安法,立刻引起美國的強烈反應,認其違反中國對香港所承諾的「一國兩制」,如本文一開始所述,川普於今(2020)年7月14日高調宣布他已簽署目的在制裁破壞香港民主自治的中、港官員的《香港自治法》並終止美國對香港的貿易優惠待遇。次日,即7月15日,中國外交部發表聲明,稱「美國法案惡意詆毀香港國家安全立法,威脅對中國實施制裁,嚴重違反國際法和國際關係基本準則,是對香港事務和中國內政的粗暴干涉」,中國政府對此堅決反對,並予以強烈譴責。中國亦將做出必要反應,對美國相關人員和實體實施制裁。 中國外交部副部長鄭澤光也召見美國駐中國大使布蘭斯塔德,提出嚴正交涉。

中國為了在新疆維穩,於新疆設立不少「職業技能教育培訓中心」以教授學員學習國家通用語言文字(即漢文、漢語)、法律知識、職業技能以及去極端化。此種中心又被稱為再教育營,在2016年之後大量設置,至2017年達到高峰。美國和一些西方國家認此等中心乃係對維吾爾族人的一種洗腦,是一種集中營。美國國會因而於2020年5月通過《維吾爾人權政策法案》(Uyghur Human Rights Policy Act of 2020),川普並於6月17日簽署令其生效。此法的內容在要求美國政府相關部門就新疆維吾爾人的人權狀況包括新疆再教育營的關押人數、政府監控程度以及有無強迫勞動等事項定期向國會報告,並要於國務院設置新職位處理新疆問題,同時授權美國政府對涉嫌違反新疆維吾爾人人權的企業單位和中國官員進行制裁。中國政府對此強烈抗議,認為美國粗暴干涉其內政,扭曲和抹黑中國對新疆的政策及人權狀況。毫無疑問地,這種發展對中美關係的惡化又增強了力道。

上面的這些事件,自然大大傷害中美兩國的關係。

(三)美國之介入南海爭議

南海爭議(Territorial disputes in the South China Sea) 或稱南海爭端是指指南中國海周邊的幾個國家因為對於該海域的部分島嶼的主權歸屬、海域劃分和相關海洋權利的聲索產生重疊從而發生的衝突與爭端。涉及該爭端的國家及地區有中華民國、中華人民共和國、汶萊、馬來西亞、印尼、菲律賓和越南。南中國海領土爭端包括南沙群島(Spratly Islands)、西沙群島(Paracel Islands)和中沙群島(Macclesfield Bank)的主權糾紛、北部灣海上邊界問題以及其他地區的爭議。後來有關位於印尼和馬來西亞附近的納土納群島(Natuna Islands)的主權歸屬問題也被歸類進該爭端範圍中。各個國家出於自身利益,希望掌控自己所主張擁有主權的島嶼的實際控制權,其中包括島嶼附近的專屬經濟區和捕撈地帶。由於南中國海可能有蘊藏十分豐富的油氣,當事國之間的爭奪非常強烈。其他一些爭奪該地區主權的理由有該地區航運通道的重要性和所具的高戰略價值。

美國並非此一爭議的當事國或一般所謂的聲索國(Claimant state, 即相關權利主張國),但出自於其欲維護其海上霸權之目的及制衡中國的擴張,近年來頻頻以維持公海海上航行自由為藉口,派遣艦隊在南海海域出沒,也硬在此一爭端中插上一腳並說三道四;中國則以維護南海島嶼主權為名多次派軍艦於南海巡弋,雙方軍艦並曾有近距離之相互示威監視。最近美國政府,如本文之序言所述,並極高調地聲明美國認為中國對南海的主權主張絕大多數是違法的。這也形成中美雙方分歧與衝突的升高。

(四)新冠肺炎疫情肆虐與美國總統大選

起源於中國武漢的新冠肺炎,自今(2020)年春天以來一直在美國肆虐,已使美國成為世界最為嚴重的受災區,迄至9月3日為止,美國的新冠肺炎確診數已超過六百萬例,死亡人數也超過十八萬人,而且在南部和西南部及西部若干州的疫情正方興未艾。美國不少人已將此疫情之未受有效控制歸咎於川普的處置失當並已嚴重影響其連任之選情,川普為推卸責任也一直全力將美國之疫情嚴峻怪罪中國,認為中國之隱匿疫情及未及早告知美國致使美國之疫情有失控之危險,因而不斷批評攻擊中國。中國當然反唇相譏。無疑使雙方的緊張關係火上加油。

今年為美國總統大選年,中國近年來之崛起,已使美國不少人特別是保守派的人士深感受到威脅,而雙方之貿易摩擦,和新冠肺炎之疫情在美國之迄未能受到有效控制,使美國社會瀰漫著相當不小的反中情緒。因而反中、防中在這一次大選中已成為爭取選票的一大訴求之一。川普和他的副總統及相關閣員更是大打「反中牌」,最近幾乎火力全開地批評中國,不僅批評中國的隱瞞疫情、人權紀錄、香港和新疆的措施,貿易逆差,竊取美國軍事和科技機密,企圖干預美國大選等等,更大罵中國共產黨及中國的政治、社會和經濟制度。例如,美國國務卿龐畢歐於7月23日特別選在紀念開啟中美來往的尼克森總統之加州尼克森圖書館(The Richard Nixon Presidential Library and Museum),發表以《共產中國與自由世界的未來》(Communist China and the Free World’s Future)為題之關於美國的中國政策的演講,大肆批評中國。

龐畢歐在演講中表示:「習近平誠心信奉一套已經破產的極權主義意識形態」,「中國人民解放軍不是一支正常的軍隊,它的宗旨不是保護中國人民,而是維繫中國共產黨的絕對統治、擴張中國帝國。」又指出:「今天的中國對內越來越專制,對外對自由的敵視也越來越猛烈。」他並呼籲「盟國和中國人民與美國合作,改變中共的行為」,「因為北京的行為威脅到我們的人民和我們的繁榮。」這一篇演講可說是美國對中國進行冷戰的檄文。值得注意的是,上述龐畢歐的演講以及近一年來美國高級官員在演講或一些公開場合中,對中國都不稱其正式國號或以中國稱之,而稱其為共產中國或中國共產黨(中共),而且刻意把中共與中國人民分開,可說充滿了冷戰意味。

7月22日美國政府突然以中國駐美國休斯頓(Houston)總領事館「從事間諜活動」為由下令關閉該館,川普並表示可能還有中國的駐美領館會被關閉。中國以牙還牙也於7月24日宣布關閉美國駐中國成都的總領事館。

川普三年多來的所作所為,顯現他是一個極端現實、自大、自戀而不講原則一心追求他自以為是的「美國第一」「讓美國再次偉大」的政客。曾擔任他的白宮國家安全顧問的波頓(John Bolton)最近在其出版的書名叫《事發的房間:白宮回憶錄》(The Room Where It Happened: A White House Memoir)的回憶錄中指出川普總統「唯一在乎的事情就是連任,哪怕這代表危及國家安全或削弱國家」、「很難確定川普做出的任何重大決定,背後沒有出於連任的算計。」川普和他的副總統彭斯(Michael Richard “Mike” Pence)及閣員們對中國的重砲攻擊以及美國對中國所採強硬措施,很大的原因是出自於他競選連任的考量。現在川普因為新冠肺炎疫情處理不力,經濟情勢不好以及黑白種族問題所帶來的社會動亂,選情非常不妙,各種民調都顯示他在選民支持度已落於民主黨候選人拜登(Joe Biden)之後。為了搶救選情,他非常可能會繼續對中國採取強硬態度升高與中國的對抗,以轉移美國選民的注意力,並顯示他對抗中國夠硬夠狠。所以,在11月美國總統選舉投票之前,美中關係還是充滿變數,隨時都有可能會升高衝突而使關係更為惡化。而如果11月川普當選連任,美中兩國的關係,即使不再升高衝突也難會馬上有所改善。

八月下旬,美國民主黨舉行全國代表大會正式提名前副總統拜登為該黨總統候選人。同時也通過該黨的2020年黨綱;其中,民主黨雖多次對中國表示強硬態度,但也指出不會通過「自我傷害式的單邊關稅戰或新冷戰陷阱」來實現對中政策戰略;惟過去該黨黨綱常提及的「恪守一中政策和台灣關係法」,這次則只剩下「恪守台灣關係法」,不再提「一中政策」,顯係在反映目前美國國內強烈的反中情緒。不過要強調的是,即使拜登當選美國總統,一個拜登總統領導的美國政府在處理中美關係上也許會較為理性、穩健、可預測而不那麼情緒化,但中美兩國關係經過這三年多的折騰,要完全回到川普當總統之前的狀態,是相當之困難,可說幾乎不可能。

結 語

美中關係目前之惡化緊張,最主要原因之一是中國的崛起。川普曾於2019年4月間告訴與中國正式建交的美國前總統卡特他之所以對中國強硬、遏制,是擔心中國很多方面會超越美國(ahead of us, 這裡的us我們,指的是美國)。因而,國際間不少人擔憂中美之間會陷入所謂的「修昔底德陷阱」(Thucydides’s Trap),即指一個新興新崛起的大國必然要挑戰現存的大國,而現存的大國也會強烈回應,而無可避免地會因而走入戰爭。當然,依現在的情勢來看,中美雙方都儘可能在避免真正走上戰爭之路。然而雙方的關係恐將永遠無法回到2017年以前那種兩國盡最大可能追求合作並強化相互交流的情況了。

展望未來,中美之間必然會愈來愈在各種不同的層面和議題上針鋒相對,然由於兩者屬於世界的最大的兩個經濟體,都亟需對方的市場,也無法不與對方進行商貿的交流往來。所以,兩國還是無法完全相互切割,而世界重大問題的解決,也亟需這兩個大國的共同參與及合作。因而,兩國儘管會鬥爭、對抗,有冷戰,然還不至於會完全撕破臉去打個你死我活。

針對美國國務卿龐畢歐前述的批判及美國一連串極不友善的措施,中國外交部長王毅於2020年8月5日,特別以接受新華社訪問的方式,發表有關當前中美關係的中國立場與政策。他表示,中美合作從來都不是一方給另一方的恩賜,也不是一方對另一方的剝奪,中美雙方從合作中都獲得了巨大收益,不存在誰吃虧、誰佔誰便宜的問題。王毅說,當前,美國國內一部分政治勢力出於對中國的偏見和仇視,利用手中掌握的權力,編造各種謊言惡意抹黑中國,製造各種藉口阻撓中美之間的正常往來。中方不會讓這樣的陰謀得逞,並堅決反對人為製造所謂「新冷戰」。如果誰要在21世紀的今天挑起所謂「新冷戰」,必將被釘在歷史的恥辱柱上。他強調,中國不是當年的蘇聯,也不想也不會稱霸做第二個美國,將持續走和平發展道路;隨時可與美國重啟對話機制,任何問題都可以談。

他表示中國「是一個負責任、有擔當的大國,願意堂堂正正地與美方開展坦率有效的溝通」,「準備以冷静和理智来面對美方的衝動和焦躁」。他說美國尋求將中國打造成對手是嚴重的戰略誤判,是把自身戰略資源投入到錯誤的方向。中國始终願本着不衝突不對抗、相互尊重、合作共赢精神,與美方共同構建一個協調、合作、稳定的中美關係。王毅接著表明中國認為中美關係應建立在下列四個框架之內:(1)要明確底線,避免對抗;中国從來無意也不會干涉美國的大選和内政,美国也應該丢掉按自己的需要改造中國的幻想,停止對中國内部事務的干涉,停止對中國正當權益的打壓。(2)要暢通渠道,坦誠對話。(3)要拒绝脱鉤,保持合作;他指出中美利益已深度交融,强行脱鉤將使兩國關係受到長遠衝擊,危及國際產業鏈安全和各國利益。(4)要放棄零和,共擔責任;即中美雙方應當共同履行大國責任,在聯合國等多邊機制中開展必要協調合作,致力於世界的和平與稳定。可以看出,面對美國的多方攻擊和挑戰,中國目前是採取「不隨著美國起舞,也不容美國胡來」的相當克制與謹慎的「軟中帶硬,硬中有軟」的策略和做法的。八月底,王毅訪歐又再度重申此一基本立場。他在法國表示:「中美不是權力之爭,中方從來不想跟任何人打新冷戰」,並指出中國隨時都願意跟美國對話談判雙方共同關切的問題。在此種狀況之下,中美雙方應該還不致於不顧一切地對幹衝撞到底。換言之,雙方還不可能鬧到斷絕邦交而美國又與台灣建交的地步。

處在中美兩大之間,台灣需要美國國防上的支援和在國際上的協助,而中國又與台灣的外貿有極密切的關係。我們也要知道,僅管美國與中國顯已走入冷戰時期,但今天的中國已不是1950至1970年代東西方冷戰時期的中國,而美國在世界上的影響力也今非昔比了。同時,我們也要從美、中、台長期的三角關係互動中認清一個對我們台灣可說是相當殘酷的事實,那就是美國為了它本身的國家利益,是會對中共讓步而改變對台灣的承諾的,不管承諾的表達有多堅定;美國的為求與中共改善關係而片面廢棄與我們台灣所簽訂的《中美共同防禦條約》就是一個例子。

所以,我們與美國交往還是要非常小心,要隨時提防不要被美國人所出賣,我們也千萬要注意不可淪為中美兩國任何一方用以打擊另一方的馬前卒。再說,台灣與中國迄今還共享一個有「中華」和China字眼的中英文國號;台灣百分之九十七的人民其祖先來自中國,雙方使用同樣的姓氏;台灣與中國之間有共同的文化背景,使用共同的語文;沒有必要成為敵人,但有千百個理由應成為親友。所以,台灣現階段因國際現實和國共內戰所造成的歷史事實,當然要走親美的外交路線,但也要同時儘可能和中國大陸維持和平、友善和穩定的互動關係,才能有助於台灣人民的最大福祉。

*作者為大學教授,曾任行政院勞委會主委,行政院祕書長及政務委員,台灣省政府主席,暨總統府資政等職。

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